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今年是直辖市改制十周年  哪些县市在逆境中成长?-世界上最快的摩托车

今年是直辖市改制十周年  哪些县市在逆境中成长?

文 / 远见杂志▲(图/翻摄自远见杂志)文 / 邱莉燕    摄影 / 陈之俊2010年,台湾地方自治实施60年来最大变革:直辖市改制、县市合并。当年,除了首都台北市不变,新北市、台中市、台南市、高雄市,单独改制或合并升格;加上2014年桃园县改制为桃园市,「六都」加16县市的行政区域正式成形。今年适逢直辖市改制十周年的日子,哪些县市在改革过程饱受委屈,却仍在逆境中成长?《远见》带你检视过去、展望未来!走进高雄田寮,知名的「月世界」地景处处可见,锯齿状的裸露山脊冷峻陡峭,绵延不尽的荒凉,如同月球表面一般。田寮的人口数,也像植物在月世界的山顶一样「很难生长」。2010年有9622人,2020年跌至7002人,根据台湾野村总研以年轮法计算,推估2050年只会剩下3462人,人口减少一半以上。「新生儿一年不到十个,随便考都前十名啦,」开着田寮唯一一家早餐店的丁素真说。自从风光一时的民营糖厂,在1970年代不敌时代冲刷而关门之后,找不到工作的壮年人口便陆续外移,没落至今,市场只剩鱼摊、肉摊、菜摊三摊,走在空荡街上的大多是老人家,久无人居的房屋逐渐破败。很难想像,如此凋敝的超高龄社会,行政层级不是一个村或里,而是台湾一级行政区的一个区。都市与边陲的M型化发展,就算是直辖市,不少区域想要发展仍不易。图为高雄市田寮区;张智杰摄。图/都市与边陲的M型化发展,就算是直辖市,不少区域想要发展仍不易。图为高雄市田寮区;张智杰摄。 都市vs.边陲M型化,多处地方升格反倒退「虽然田寮属于直辖市,但没有升格的感觉,」丁素真的女儿、恶地农夫工作室共同创办人梁舒婷说,2010年高雄县市合并升格为直辖市,田寮随之从乡变成区,十年过去,这里却没有任何改变,只感觉图书馆的书变多了一点,公车多了几条路线。努力在故乡推展地方创生的梁舒婷观察,升格直辖市后,田寮不再有民选的乡长,而变成公派的区长,两者的差别在于,以前乡长为了选票,常会帮忙地方社团找钱,如今区长若没有预算,几乎无法给予任何补助。而且,近年来一年换一个区长,皆不是田寮人,往往不太了解地方,或是了解之后就准备离任。想要从事社造、催化社区进步的梁舒婷,总得杀到高雄市政府提案。「升格了,田寮的发展反而在倒退,」乡土情怀极深的她有感而发。十年如一日、甚至更惨的田寮,说明了即便是直辖市,也会并发「都市与边陲」的M型化。类似的现象,也出现在直辖市与非直辖市之间的差距逐渐拉大。时针拨回2010年,台湾地方自治制度施行了60年来的最重大变革:直辖市改制、县市合并。这一次新的行政区域划分,台北市是现有直辖市,原台北县改制为新北市,原台中县与原台中市合并升格为台中市,台南县、市合并升格为台南市。已为直辖市的高雄市,与高雄县合并升格。加上2014年12月25日,从桃园县改制的桃园市,正式形塑了「六都」加16县市的行政区域。台湾的都会发展往前迈了一大步,也深刻影响台湾的民主政治与地方发展。台中市长卢秀燕是当时县市合并的主要推动者之一,回顾这十年的变化,她认为,大致而言方向没有错,原台中县与原台中市的确是「分则两失,合则两利」。「迄今其实有达到加乘的效果,」从政20馀年、在2018年市长选举中大胜的卢秀燕说:「一加一也就不只二。」地方政府争取升格的诱因,主要是经济考量,改制后,有机会脱胎换骨成为国际化的都会城市。总体而言,直辖市改制最直接的效果,是预算增加,得以扩充公共建设;以及行政效率提升和决策的完整性,资源集中则促进了产业繁荣,都市化形成的脚步也会更快。另,由于直辖市之下设区,取消了原省辖县市的乡镇市层级,同步减少的众多乡镇市长、民意代表,也节省了大笔公帑。然而,直辖市升格发展至今,仍存有很多讨论与争议。比如,其他县市的资源因为六都升格而被稀释,由此造成边缘化的疑虑从未消止。「六都方向是正确的,可是我也要替没有纳入直辖市的这些城市讲话,」卢秀燕说:「因为相对它们变得更小,对它们的发展是不利的。」 非六都自觉像弃婴,直辖市也一堆边缘区直辖市与非直辖市的差距,屏东县长潘孟安有着深刻的体会。首先,县市地方政府很容易变成直辖市的人才训练场,因为公务员的职等有差,同样是局处长一级主管,县市的职等低于直辖市,导致县市的公务人才被磁吸。配置公务员数量的标准,也未能加入地方特性和城乡化比率因地制宜考量。潘孟安举例,屏东养护道路1170多公里,正式编制才40多人,隔壁的高雄只比屏东大174平方公里,养护工人上千个。「直辖市跟非直辖市制度的失衡,会让城乡落差更大,」潘孟安直言,如此重直辖市而轻县市:「让我们这些非都、非离岛的县市,变成像弃婴一样。」另一个「直与非直」造成的差别待遇,出现在基础教育现场。基隆市长林右昌以近十年来台清交入学学生为例,这些优等生「来自何处」的区域分布比例,相较从前,变得更为失衡。「因为属于地方权责的国民义务教育,会因为地方财政就产生落差,」林右昌说,所衍生的限制就是穷,有的县市长如果又不是非常重视教育的话:「教育现场的资源确实是会短少的。直与非直的公平性有待斟酌,同时值得关注的是,县市合并带来的挑战与课题,也造成部分直辖市「内部」的城乡差距未见缩小。直辖市与非直辖市,公共建设差距愈拉愈大。图为台南市今年落成的河乐广场;张智杰摄。图/直辖市与非直辖市,公共建设差距愈拉愈大。图为台南市今年落成的河乐广场;张智杰摄。县市合并后,高雄市面积较原市增加18倍,城乡差距为六都之最,结果导致地方治理能力反而因合并升格而下降。在桃园市长郑文灿看来,县市合并确实会有县跟市之间的矛盾问题,县一定是落后于市的发展,需要克服内部的困难,「像桃园跟新北市城乡之间的落差比较大,新北市又比我们更大。」在直辖市内,原来县区常有被边缘化之感。台南市长黄伟哲便观察到,台南以前县府是在新营,合并升格后移转到台南市的府城,难免会让新营人感觉距离核心比较远,街区的热闹度降低。 创税高却分得少,努力减债更吃亏再从《远见》每年进行的县市总体竞争力评比,结果竟发现,县市合并前的台中市、台南市与高雄市的竞争力排名皆属前段班,合并之后却呈现滑落的情况。让改制升格「只做一半」的,是《财政收支划分法》并未适时配合区域整并修正。这项现行财政资源分配的重要规范,延宕十年仍未修法,随着时间过去,时空背景转变,益发突显其中的弊端。以2020年为例,中央普通统筹分配税款为2771.92亿元,其中六都分配1798.21亿元,约占64.87%,733.79亿元给16县市,约占26.47%,其馀239.92亿元给了乡镇市,卢秀燕称之为「一国三制」。而其中,屏东县仅分配到80.49亿元,占所有统筹分配税款的2.9%,占非直辖县市的10.9%。令一县之长潘孟安觉得不公平的是,统筹分配款计算公式的其中一个变项,是按照工商产值的贡献度来衡量,不纳入农业产值,偏偏屏东县是农业大县,尽管农林渔牧年产值从500亿进步到700亿馀元,却无法转换分配到实际税款。林右昌则认为,「游戏规则」不公平的最关键之处,还是在《财划法》,因为分配方式是直辖市先分完了,剩下才让非直辖市分。弔诡的是,就算是直辖市先分,六都之间也不是分得让人心服口服。郑文灿便指出,桃园无论是创税能力、财政管理等,皆为六都前段班,但2020年桃园获配财源却是六都最低,仅为台北市的1/2,与第五名的台南市也差了近88亿元。升格5年来相较台南市,获配财源少领近500亿元。「很多公司的工业生产在桃园,环境及交通负担都在地方,但公司设立在台北,」郑文灿说,当然这类公司的营业税就算成台北市的额度,台北市因而得到更多统筹分配税款:「对桃园来讲就不公平,应该要用合理的公式来调整。」《财划法》不合理之处,还在于制度设计,变相成为「惩罚好学生」。比如基隆,林右昌上任之后,债务从2014年的124.29亿元,减到去年底只剩78.25亿元,负债比从47.36%减为33.71%。「其实,我还可以再减,但我不太想减,」林右昌坦言,因为减了对基隆一点好处都没有。一旦负债比降低、财政等级提升之后,中央的逻辑变成该县市的财政好转,所以给予的补助理当要比较少。像基隆这般努力减债,结果地方建设的自筹款反而变增加。「这是惩罚好学生,」林右昌说,中央应该有个配套,鼓励那些负债比减少的县市,「不然县市长没有减债的诱因,最后就是看自己的良心。」同样认为「减债吃亏」的还有黄伟哲,台南市谨守财政纪律,财务状况「从加护病房到普通病房」,结果反而导致台南市的自筹款要增加,「这么努力,应该要给一个模范生奖啊!」黄伟哲说。 制度盲点亟待修法,首长执行力更是关键M型化现象与《财划法》尚未完成修法,的确是问题,但不应成为市政无法推动的借口。以族群复杂、违章加盖混乱的新北市为例,当了一辈子警察的市长侯友宜,面对违法乱纪零容忍。摆了20馀年、「没人敢碰」的五股垃圾山,成了无照工厂、废弃物,甚至是非法赌场的温床,在他一声令下,整合检警调环四大局处人力,说拆就拆。「反正我没压力、没负担,也没有选票的考量,」侯友宜表示,针对市政一定先挑难的做,「以前不敢整顿的,我来好好除弊。」新北市长侯友宜面对违法零容忍,决心拆除五股垃圾山,市民很有感;新北市府提供。图/新北市长侯友宜面对违法零容忍,决心拆除五股垃圾山,市民很有感;新北市府提供。再看桃园,这是一个融合都会区、乡村区、沿海区及山区的多元城市,既有桃园和中坜两大人口激增核心区,也有观音、新屋沿海及复兴山区等偏乡地区,造成资源分配相对不足。郑文灿推动桃园新政,努力缩小直辖市内部的城乡差异,让资源普及化。「我在偏乡的建设,相信是满受到肯定的,」郑文灿说,从2018年连任成功的得票数就能证明,不仅13区全赢,偏乡甚至赢得更多,「代表市民对升格有感,因为升格,我有更大力量挹注偏乡。」 把钱用在刀口上,资源妥善利用县市合并时,台南市概括承受债务为1007亿元,举债濒临法定上限,财政相当吃紧。黄伟哲当选后「零举债」,努力让岁入岁出平衡。台南人口最少的龙崎区,与高雄田寮同属恶地形,黄伟哲保留住世界级美景,不再视为掩埋场开发地,特别举办空山祭,让才3000多人口的龙崎,每天湧入3000多位旅客。镜头转到国境之南屏东县。屏东县是22县市唯一没编列生育津贴的,土生土长的潘孟安宁可被骂也坚持到底。「年轻人绝对不会因为一胎3万块,然后来屏东生小孩,」潘孟安认为,钱用在刀口上,宁把资源用在孩子身上,降低教育的负担。在潘孟安上任前,屏东县的失业率是5.7%,他媒合县内閒置的土地积极招商引资,同时鼓励年轻人回来创业,年内创造了一万多名的就业机会,营利事业总额也足足增加了约490亿元。 由此看来,县市合并的成功,仍旧取决于县市首长的治理能力。直辖市改制十年,仍需要政治精英为地方擘画未来的愿景。【本文摘自远见杂志6月号;更多文章请上远见杂志官网:https://www.gvm.com.tw/】【立即购买远见杂志6月号:https://bit.ly/2XMrc9s】

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Comments (2)

  • Brad Bukovsky

    原标题:湖南法院去年以来审结环境资源案2985件

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  • Brad Bukovsky

    原标题:世界智能大会影响力正在转化为产业竞争力 搭建高端平台 实现以会兴业

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